公元前27年,屋大维建立罗马帝国,占领了整个地中海世界。屋大维的顾问叫苦不迭:“麻烦就在于人口众多,事务繁杂。因为公民包括了种族和能力上形形色色的人。他们的秉性和愿望更是千差万别,所以统治起来困难至极”。解决这一困难的措施是
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